ZBOROVI GRAĐANA – Česta pitanja i odgovori

Jesu, mada ova tema nije detaljno razrađena. U Zakonu o lokalnoj samoupravi, zborovi građana su regulisani u članu 69, koji ovde prenosimo u celosti:

• Zbor građana se saziva za deo teritorije jedinice lokalne samouprave utvrđen statutom.  
• Zbor građana raspravlja i daje predloge o pitanjima iz nadležnosti organa jedinice lokalne samouprave.  
• Zbor građana većinom glasova prisutnih usvaja zahteve i predloge i upućuje ih skupštini ili pojedinim organima i službama jedinice lokalne samouprave.  
• Organi i službe jedinice lokalne samouprave dužni su da u roku od 60 dana od održavanja zbora građana, razmotre zahteve i predloge građana i o njima zauzmu stav, odnosno donesu odgovarajuću odluku ili meru i o tome obaveste građane.  
• Način sazivanja zbora građana, njegov rad, kao i način utvrđivanja stavova zbora uređuje se statutom i odlukom skupštine opštine.

Najkraće rečeno, to je okupljanje građana radi neposrednog odlučivanja o nekom pitanju i rešavanja nekog zajedničkog problema koji ugrožava lokalnu zajednicu.

Zbor građana u našem pravnom sistemu postoji kao jedan od zakonom predviđenih načina da građani lično i neposredno izraze svoje mišljenje i podnesu različite predloge i zahteve organima vlasti na lokalnom nivou. Opštinske vlasti su zatim dužne da reaguju na ove inicijative zborova građana u roku od najviše 60 dana. Zakon ostavlja opštinama da same u svojim statutima regulišu način rada zborova građana na svojoj teritoriji. Zborove građana koji su organizovani u skladu s opštinskim statutima i Zakonom o lokalnoj samoupravi zvaćemo u ovom tekstu formalni zborovi građana.

Međutim, u praksi su se kod nas u toku studentskih protesta pojavili i zborovi građana koji nisu organizovani u skladu s ovim predviđenim zakonskim okvirima. To ne znači da su oni nedozvoljeni, niti da su bez smisla i svrhe. Ipak, budući da su oni u drugačijoj pravnoj poziciji nego formalni zborovi, zvaćemo ih ovde neformalni zborovi građana.

U postojećem pravnom sistemu, to je samo jednokratni događaj sazvan zbog određenih aktuelnih tema. Formalni zborovi su u principu zakonski predviđeni da budu jednokratni događaji.

Međutim, neformalni zborovi mogu da postanu neka vrsta trajnog radnog foruma građana za rešavanje raznih pitanja koja ih se tiču, a u te svrhe mogu da formiraju i različita dobrovoljna radna tela ili koordinacione timove.

Ovaj talas organizovanja zborova građana pokrenuli su studenti i postoje neke sličnosti s načinom rada studentskih plenuma:

• Svi prisutni imaju pravo učešća u diskusiji i glasanju.
• Svi učesnici zbora građana su jednaki i ravnopravni, nema ustaljenih struktura moći ni ljudi na pozicijama.

I studentski plenum i zbor građana su oblici neposredne demokratije, tj. sistema u kome građani sami donose odluke, bez posrednika i izabranih predstavnika.

Zborovi građana omogućavaju građanima direktno učešće u iznošenju lokalnih problema i pokretanju akcija za njihovo rešavanje, bez oslanjanja na izabrane predstavnike i zastupnike, koji nekad znaju da budu nepouzdani. Zborovi su zamišljeni kao sredstvo za emancipaciju građana u odnosu na nezainteresovanu, a nekad i despotsku vlast u opštinama.

Pored toga, zborovi čine ljude aktivnijim i povezanijim sa drugima iz svoje lokalne sredine – zgrade, ulice, mesne zajednice, opštine ili druge geografske odrednice.

Formalni zborovi imaju i zakonski osnov da primoraju opštinu na reakciju, jer ona ima obavezu i rok da pruži tražene odgovore i odlučuje o predlozima i zahtevima formalnog zbora građana.

Neformalni zborovi nemaju tu mogućnost delovanja kroz institucije sistema, ali mogu da posluže kao sredstvo vanistitucionalnog pritiska.

U svakom slučaju, zbor građana ne treba da bude samo prostor za diskusiju, već ponajpre polazište za konkretnu akciju.

Postoji mnogo ljudi među studentima i građanima koji bi želeli da se ovakva vizija ostvari, ali u praksi nije mnogo realno da direktna demokratija postane dominantni model društvenog odlučivanja. Zborovi građana svakako mogu i treba da budu snažan korektivni faktor i dopuna postojećem političkom sistemu zasnovanom na posredničkoj demokratiji.

U članu 69 Zakona o lokalnoj samoupravi definisano je da  “Zbor građana raspravlja i daje predloge o pitanjima iz nadležnosti organa jedinice lokalne samouprave.” Prema iskustvima sa do sada održanih zborova, građani su najčešće izdvajali komunalne probleme koje je neophodno rešiti: više parking mesta, više zelenih površina, rešavanje problema ulične rasvete, i slično.

Neformalni zbor građana ne mora nužno da bude ograničen samo na lokalne teme i inicijative. Međutim, trebalo bi imati u vidu da odluke koje se donose budu realistične za primenu i, tamo gde je to moguće, predvideti njihovu eventualnu realizaciju zakonskim putem.

Ukoliko je formalni zbor građana organizovan u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi i statutom opštine u kojoj se održava, opština ima rok od najviše 60 dana da reaguje na zahteve, predloge, pitanja i inicijative sa tog zbora. Negde je taj rok i kraći (npr. u Lazarevcu je 30 dana), ali po zakonu nikako ne sme da bude duži.

Opštinski organi nisu dužni da usvoje zahteve i predloge građana sa formalnog zbora, ali čak i ako to ne učine, opština je svakako dužna da u navedenom roku odlučuje o njima.

Ako je zbor građana neformalan, tj. ako nije organizovan u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi i statutom opštine, njegove odluke same po sebi nisu pravno obavezujuće po opštinu da bilo šta preduzme. Ipak, i u takvoj situaciji ove odluke mogu da posluže kao osnov za pokretanje različitih vrsta akcija od strane samih građana, kao dodatan vid pritiska na opštinu.

Najveći nedostatak zborova građana je njihova dobrovoljnost, jer učešće u njima zavisi najviše od savesti i zainteresovanosti samih građana. Zato često nije lako obezbediti prisustvo potrebnog broja građana kojih se tema zbora tiče.

Značajan nedostatak je i pravna nedorečenost, pa čak i utisak da zakonodavci namerno ograničavaju rad i domete zborova građana. Ovi nedostaci mogli bi se donekle prevazići upotrebom onlajn platformi koje bi omogućile učešće većeg broja građana u donošenju odluka.

Prema članu 69 Zakona o lokalnoj samoupravi, zbor građana se saziva „za deo teritorije jedinice lokalne samouprave utvrđen statutom“. Ovo nije baš najjasnije formulisano, ali u principu formalni zbor građana može da se organizuje samo na nivou mesne zajednice ili niže (ulica, blok). U našem postojećem pravnom sistemu nije moguće organizovati formalni zbor građana na nivou opštine ili grada, a to bi zbog broja stanovnika bilo i nepraktično. Na tim nivoima moguće je organizovati samo neformalne zborove.

Postoje i primeri kao što je beogradska opština Stari grad, u čijem statutu je definisano da zborovi građana mogu da se organizuju samo za delove opštine u kojima nema više od 800 registrovanih birača.

Sa druge strane, neformalni zborovi mogu da se organizuju na bilo kom nivou, a ne moraju ni da se organizuju na teritorijalnom principu.

Za formalne zborove ovde postoje vrlo različita rešenja, pa to treba proveriti za svaku opštinu posebno. U statutima mnogih opština stoji da zbor građana saziva predsednik mesne zajednice, u nekima stoji da ga saziva predsednik opštine, a u nekima da mogu i jedan i drugi. Negde se predviđa da sazivači mogu da budu i neka specijalizovana opštinska tela, a u mnogim opštinama se kao mogući sazivači navode i grupe građana.

Kad su u pitanju grupe građana kao sazivači, obično je propisano da formalni zbor građana može da bude sazvan na zahtev najmanje 10% birača sa te teritorije. Ipak, i to bi trebalo proveriti za svaku opštinu, jer je vrlo moguće da i tu postoje različita rešenja.

Što se tiče neformalnih zborova, može da ih sazove bilo koja grupa građana sa željom, idejom i inicijativom da pokrene rešavanje nekih lokalnih pitanja.

I ovde za formalne zborove postoje različita rešenja u različitim opštinama, pa treba proveriti u njihovim statutima. Obično svugde treba obavestiti opštinske organe i javnost o održavanju zbora, a od opštine do opštine se razlikuju načini i rokovi za to obaveštavanje. Rok za najavu zbora je u nekim opštinama 15 dana, u nekima 8, a moguće je da ima i drugih rokova.

Neformalni zborovi nisu u obavezi da obaveštavaju opštinu o svom održavanju, a nije propisan ni poseban rok za obaveštavanje građana, mada svakako treba voditi računa o tome da budu obavešteni na vreme. Obaveštavanje građana o neformalnim zborovima se uglavnom vrši na društvenim mrežama i aplikacijama za komunikaciju (u praksi su to najčešće Viber i Telegram).

U formalnim zborovima pravo učešća i odlučivanja imaju samo birači registrovani na teritoriji za koju se održava zbor. Logično je pretpostaviti da se slično odnosi i na neformalne zborove, budući da su i oni uglavnom organizovani po teritorijalnom principu.

Međutim, nigde nije regulisan način na koji se utvrđuje da li građani prisutni na nekom zboru zaista imaju biračko pravo u toj mesnoj zajednici (ili njenom delu). U nekim novosadskim mesnim zajednicama to su rešili tako što su predvideli neko vreme pre samog početka zbora za registraciju prisutnih.

Ovde je poseban problem to što za neke mesne zajednice nije moguće naći ni njihove teritorijalne granice, a kamoli spisak birača. Situacija se dodatno usložnjava ukoliko se zbor saziva za neki manji deo mesne zajednice.

Zakon potpuno prepušta opštinama da u svojim statutima regulišu na koji način će formalni zborovi građana biti organizovani, pa tu nalazimo različita rešenja. U nekim opštinama, kao što su Zvezdara i Novi Beograd, za zborove građana propisan je praktički nedostižan kvorum od najmanje 50% birača sa teritorije za koju se zbor organizuje. Time je ideja formalnih zborova građana potpuno obesmišljena. Za većinu opština predviđen je kvorum od najmanje 10% registrovanih birača u tom delu mesne zajednice gde se održava formalni zbor.

Što se tiče neformalnih zborova, kod njih takvog ograničenja nema, ali je, naravno, u interesu samog zbora da dođe što više ljudi.

Za formalne zborove, u statutu većine opština piše da zborom predsedava “sazivač ili lice koje on ovlasti”. Ovde je problem što u opštinskim statutima nije precizirano kako se ovlašćuje predsedavajući ako je sazivač grupa građana, pa je to ostavljeno za rešavanje u hodu.

Za neformalne zborove studenti su uveli praksu da zbor vodi moderator, koji prati dnevni red i daje reč, ali nema pravo učešća u raspravi. Pored njega, postoji i zapisničar, koji je dužan da hvata beleške i priprema zapisnik koji će biti usvojen na početku sledećeg zbora i predstavljen javnosti.

Moderator i zapisničar neophodni su za održavanje svakog zbora, a studenti predlažu da se angažuje i tehnička osoba koja služi kao merač vremena za one koji se javljaju za reč

Ove tri osobe (moderator, zapisničar, merač vremena) čine moderatorski tim.

Zakon o lokalnoj samoupravi kaže o tome samo da zbor građana “većinom glasova prisutnih usvaja zahteve i predloge i upućuje ih skupštini ili pojedinim organima i službama jedinice lokalne samouprave.” Drugi detalji nisu određeni ovim zakonom, a ni opštinskim statutima.

Za neformalne zborove studenti predlažu sledeće principe rada, koji su primenjivi i na formalne:

• Zbor se odvija prema predloženom dnevnom redu, koji se usvaja na samom početku svakog zbora.
• Odmah posle usvajanja dnevnog reda, glasa se o usvajanju zapisnika sa prethodnog zbora (ukoliko ga je bilo), što je obavezna prva tačka dnevnog reda.
• U jednom od uputstava koje su studenti objavili na društvenim mrežama stoji da se odmah na početku zbora glasa i o terminu i moderatorskom timu za sledeći zbor. Međutim, u praksi se ovo često dešava na samom kraju zbora.
• Na početku svake tačke dnevnog reda moderator poziva na diskusiju, a kad nema više niko da se javi za reč, poziva na glasanje.
• Glasanje se obavlja podizanjem ruku.
• Kao što stoji i u zakonu, odlučivanje se obavlja prostom većinom glasova (50% prisutnih + 1).
• Nema upadanja u reč.
• Nema vređanja sagovornika i njegovih stavova.
• Nema dobacivanja.
• Nema dijaloga među učesnicima bez date reči.
• Na kraju svakog zbora dogovara se termin za sledeći, što podrazumeva da je zbor građana proces ili stalni radni forum, a ne jednokratni događaj

Radi efikasnijeg rada, na studentskim plenumima koriste se sledeća tehnička pravila, koja studenti predlažu i za zborove građana:

• Za iznošenje nekog mišljenja ili predloga javlja se podizanjem cele šake, a govornik ima na raspolaganju minut i po.
• Za repliku na nečije izlaganje javlja se podizanjem jednog prsta, a govornik ima na raspolaganju 30 sekundi.
• Za postavljanje pitanja u vezi s nekom temom ili izlaganjem javlja se podizanjem dva prsta, a govornik ima na raspolaganju 45 sekundi.
• Studenti predviđaju i mogućnost davanja tehničke replike, što je obično davanje neke važne informacije ili ispravka neke prethodno iznete informacije. Javljanje za tehničku repliku obavlja se gestikulacijom kao za tajm-aut u sportu (formiranje slova T dlanovima), a studenti nisu precizirali koliko vremena stoji na raspolaganju za davanje tehničke replike
• Redosled prioriteta za davanje reči izgleda ovako: 1) tehnička replika, 2) replika, 3) pitanje, 4) mišljenje ili predlog.

Budući da su u praksi moguće bučne reakcije prisutnih na nečije izlaganje, studenti predlažu da se odobravanje ili neodobravanje izražavaju bešumnom gestikulacijom, i to na sledeći način:

• Odobravanje se iskazuje brzom rotacijom podignutih dlanova.
• Neodobravanje se iskazuje podizanjem ukrštenih podlaktica.

Svaki zbor građana može da formira različita radna tela i timove. Ove radne grupe organizuju se prema potrebi i u zavisnosti od postojećih kapaciteta učesnika zbora. One mogu da služe kako za pripremu održavanja samog zbora, tako i za praćenje realizacije njegovih odluka i pripremu sledećih poteza i akcija, ali i za poslove kao što su informisanje javnosti i učesnika zbora, itd.

Zakonom nije predviđeno da formalni zbor građana može da se održi onlajn. Neformalni zbor teoretski može i tako da se organizuje, ali živi kontakt svakako ima velikih prednosti.

Na otvorenom, javnom prostoru nema načina ni pravnog osnova da se zabrani, jer se takav zbor smatra javnim događajem. Na zborovima u zatvorenom prostoru to može da se ograniči ili zabrani, o čemu takođe može da se glasa na samom početku zbora.